Nonzentralismus und Sezession

17.7.2013 – Die Hoffnung, dass die Zentralisierung öffentlicher Aufgaben auf der tieferen Ebene zu einer Entlastung führt, hat sich als Illusion erwiesen. Doch die Flucht in immer zentralere Strukturen hält an. Der Antitrend sind kleinere Experimente, die nach zivilgesellschaftlichen Lösungen suchen.

von Robert Nef.

Robert Nef

Föderalismus, Subsidiaritätsprinzip und Kommunalautonomie stehen in der Schweiz, aber auch europaweit zunehmend unter Beschuss, und selbst dem Nationalstaat traut man immer weniger zu, dass er seine Probleme noch eigenständig lösen könne. Fehlende zentrale Lösungen werden als Haupthindernisse eines effizienten Politikmanagements hingestellt, das nach dem Selbstverständnis der Berufspolitiker und Bürokraten nur in einem grösseren Rahmen erfolgreich sein kann. Diese Suche nach neuen übergeordneten und zentralen Trägerschaften ist aber letztlich nichts anderes als eine «Flucht in den höheren Verband». Zentralisierung ist ein allgemeiner Trend, der durch die Verschuldung der Nationalstaaten verstärkt wird und in der gegenwärtigen Verschuldungskrise eine Zuspitzung erfährt. Eine zusätzliche Zentralisierung soll die Effizienz steigern und die Ausgaben bremsen und damit die Kreditwürdigkeit auf der zentralen Ebene wiederherstellen. Tatsächlich führt aber Zentralisierung lediglich zu einer Verwischung der Verantwortlichkeiten. Der Teufelskreis wachsender Staatsaufgaben und nicht nachhaltig finanzierbarer Staatsausgaben wird dadurch nicht unterbrochen, sondern auf eine zentralere Ebene verlagert. Damit wird er der direkten Beobachtung und Kontrolle durch die betroffenen Bürger, Steuerzahler und Kunden öffentlicher Dienstleistungen entzogen.

Zentralistische Lösungen werden heute auch in der Schweiz als Gebot des Fortschritts betrachtet und die EU-Kommission sieht mit ihrer Forderung nach mehr zentralen Kompetenzen den einzigen Ausweg aus der derzeitigen Krise. Die Macht der zentralen Umverteilungsmaschinerie wächst sowohl auf der nationalen als auch auf der europäischen Ebene, und die Transparenz nimmt ab. Was als Rationalisierung, als Harmonisierung und als Sparmassnahme propagiert wird, führt letztlich insgesamt zu höherer Besteuerung, zu mehr Kontrollaufwand und zu einem zusätzlichen Autonomieverlust. Die Zentrale bezichtigt zunächst die kleinen Einheiten der Unfähigkeit, gemeinsame Probleme gemeinsam zu lösen und selbst zu finanzieren, bleibt aber den Beweis schuldig, das Problem der wachsenden Ausgaben und Schulden selbst in den Griff zu bekommen.

Das Subsidiaritätsprinzip postuliert, dass gemeinsame Probleme zunächst privat und, wenn dies nicht möglich sein sollte, von der tiefstmöglichen politischen Gebietskörperschaft zu lösen seien. Zentrale Lösungen sollen erst dann vorgesehen werden, wenn es sich erweist, dass die kleineren Gemeinschaften überfordert sind. Diese Formulierung führt unter Gebietskörperschaften, die sich gegenseitig für unfähig erklären, Aufgaben stufengerecht zu lösen und zu finanzieren, zu einem üblen Spiel mit Kosten und Nutzen. Die vom Volk gewählten Regierungsmitglieder möchten sich den Nutzen ihrer Politik selbst zuschreiben, deren Kosten werden aber an die nächsthöhere Gebietskörperschaft abgeschoben. Zentralisierung ermöglicht nicht nur das Abschieben von Kosten, sondern auch das Abschieben der Verantwortung für Fehlentscheide. Das Subsidiaritätsprinzip, das nach der Formel «so lokal wie möglich und so zentral wie nötig» ursprünglich die Zentralisierung bremsen sollte, wird heute über die grenzenlose Ausweitung dessen, was man als «nötig» bezeichnet, zur populären Ausrede für einen angeblich unvermeidlichen und irreversiblen Konzentrationsprozess.

Nonzentralität

Anstelle von «Subsidiarität» drängt sich daher der weniger gebräuchliche, aber klarere Begriff «Nonzentralität» auf. Er markiert einerseits den Ausgangspunkt aller fragwürdigen Zentralisierungsprozesse und anderseits das Ziel jenes Verfahrens, das tatsächlich wieder einen eigenständigen Wirkungskreis erzeugt und nicht einfach komplexere bürokratische Hierarchien und dezentralisierte, aber immer noch von der Zentrale aus gesteuerte Delegationssysteme. Eine zentral organisierte Dezentralisation verstärkt lediglich die bereits bestehenden und die neugeschaffenen Abhängigkeiten. Die Politik wird immer weniger transparent und der ursprünglich meist noch vorhandene lokale Selbstbehauptungs- und Widerstandsgeist erlahmt.

Die Hoffnung, dass die Zentralisierung öffentlicher Aufgaben auf der tieferen Ebene zu einer Entlastung führt, hat sich als Illusion erwiesen. Je mehr z.B. der eigene und eigenfinanzierte Wirkungskreis der Gemeinden eingeschränkt wird, desto komplexer und teurer werden die übertragenen Aufgaben. So ist etwa in der Schweiz die Sozialpolitik generell durch nationale Sozialwerke zentralisiert worden, ihre personenbezogene Umsetzung stellt aber hohe und kostenintensive Ansprüche an die Gemeinden. Das Subsidiaritätsprinzip gelangt dort (wie auch in zahlreichen andern Bereichen) tatsächlich an seine Grenzen. Die Gemeinden werden nicht in erster Linie von unten durch effektiv neu entstehende Aufgaben und Ausgaben überfordert, sondern durch das Abschieben der zentral nicht mehr lösbaren und aus liberaler Sicht zum Teil auch überflüssigen Staatsaufgaben, die früher gesellschaftlich oder kommerziell gelöst wurden und die man in den letzten 50 Jahren fatalerweise auch in der Schweiz dem Zentralstaat aufgebürdet hat. Dasselbe Phänomen kann auch auf europäischer Ebene beobachtet werden.

Der Trend zur Zentralisierung und zu immer größeren Einheiten ist kein ausschließlich politisches Phänomen. Er ist auch in der Wirtschaft zu beobachten. Nur sorgen dort Markt und Wettbewerb wirksam für den Gegentrend, für den Zerfall unrentabler, schwerfälliger Kolosse und für die permanente Neugründung kleiner erfolgreicher Newcomer. Solche nonzentralistische Impulse fehlen im politischen System. Es kann aufgrund der permanenten Machtkämpfe keine dem Markt entsprechenden Gegenkräfte freisetzen. Wenn Mehrheiten von «mehr Staat» und «mehr Zentralität» profitieren, gibt es keine wirksamen Grenzen des Staatswachstums. Neben Wagners Gesetz der wachsenden Staatsausgaben und Parkinsons Gesetz der wachsenden Bürokratie gibt es so etwas wie ein Gesetz zunehmender Zentralität, das ich in meiner Studie «Lob des Nonzentralismus» (Argumente der Freiheit 8, St. Augustin 2002) analysiert habe. Die drei «Gesetze» sind politisch miteinander verknüpft, aber man sollte sie nicht als quasi naturgesetzliche Phänomene betrachten, sondern als Sackgassen, die den Rückweg oder auch neue Wege nicht ausschließen. Die Ausgangsfrage ist daher nicht: «Wie gehen wir konstruktiv damit um?», sondern: «Was kann man dagegen tun?»

Wer gewisse vorherrschende und auf den ersten Blick kaum zu bremsende Trends als solche nicht hinterfragt, sondern als «gegeben» annimmt, muss letztlich vor der Realität kapitulieren. Wer aber Politik auch als Antitrend versteht, sollte sich Gedanken darüber machen, was denn hinter dieser anscheinend unaufhaltsamen Zentralisierungs-, Professionalisierungs- und Bürokratisierungstendenz steckt.

Die Auffassung, man müsse den real existierenden wachsenden und immer zentraler werdenden Staat nur qualitativ verändern, verschlanken, verbessern und die angeblich «zu kleinen» politischen Einheiten fusionieren oder ihnen nationale oder internationale Dienstleistungsbürokratien «überstülpen», greift zu kurz. Sie verwischt die ohnehin nebulös überlappenden und unübersichtlich hierarchisch gestaffelten politischen Verantwortlichkeiten.

Politik ist nicht nur ein Schwarzpeterspiel bei den Staatsaufgaben und Staatsausgaben, sondern auch bei der Übernahme von Verantwortung, wenn etwas schiefläuft. Die aktuellen Problen können nicht durch mehr Zentralbürokratie, zusätzliche Fusionen oder durch ein besseres Management der vorhandenen und zunehmenden politischen Aufgabenlast gelöst werden, sonder durch weniger Staat und mehr Zivilgesellschaft, d.h. durch einen konsequenten Rückzug aus zentralistischen bürokratischen Fehlstrukturen.

Was wäre also das Gegenkonzept zu mehr Harmonisierung, mehr Zentralisierung und zu mehr EU-Interventionismus? Deregulierung und Privatisierung! Wo Zwang war, soll Vertrag werden. Mehr Zivilgesellschaft, weniger Staatsaufgaben, weniger Staatausgaben, weniger Staatsapparat – auf allen Ebenen. Das ist das am meisten erfolgversprechende, wenn auch leider zurzeit wenig wahrscheinliche Sanierungsmodell. Wenn es insgesamt wenige Aufgaben gibt, gibt es auch weniger zu zentralisieren. Die dafür erforderlichen Instrumente sind bekannt, aber bei Politikern und Bürokraten unpopulär: Ausgabenbremsen, Finanzreferenden, Staatsquotenbremsen, Personalstopp, Steuerwettbewerb, zahlreiche und vielfältig überlappende Vetopositionen.

Sezession als Gegenkonzept

Die zweitbeste Lösung ist die Erfüllung öffentlicher Aufgabe durch Private, in erster Linie benutzerfinanziert, wobei die Benutzer durchaus auch kleinere Gemeinwesen sein können. Benutzerfinanzierung ist auch ein wirksames Rezept gegen die zunehmend Staatsverschuldung. Die Forderung, dass jeder Kostenverursacher, ob «öffentlich» oder «privat», auch nachhaltiger Kostenträger sein soll, leuchtet generell ein. Der Dienstleistungsstaat könnte so vom Umverteilungsstaat abgekoppelt und finanziell selbsttragend werden. In einer Bevölkerung, in der jeder möglichst auf Kosten anderer leben möchte und in der die Politik davon lebt, dies zu propagieren, ist diese unmittelbar einleuchtende Lösung allerdings ebenfalls unpopulär und – mindestens vorläufig – kaum mehrheitsfähig.

Das wirksamste und radikalste Gegenkonzept zu immer mehr Zentralstaat ist die Sezession jener, die nicht mehr mitmachen und mitzahlen wollen und dafür einen radikalen Neubeginn wagen. Sezessionen wären auch ein folgerichtiges Sanierungskonzept nach Staatskonkursen. Was für viele «das Ende der Politik» wäre, kann durchaus auch als ein neuer Anfang mit alternativen funktionsfähigeren Strukturen und Verfahren gedeutet werden Viele erfolgreiche Staaten (z.B. die Schweiz, die Niederlande und die USA) sind aus Sezessionen hervorgegangen. Die Hoffnung dass in kleineren Experimenten die notwendigen Lernprozesse für ein gleichzeitig postnationalistisches und postetatistisches Zeitalter möglich werden, ist berechtigt. Nonzentrale eigenfinanzierte zivilgesellschaftliche Lösungen sind jedenfalls erfolgversprechender und zukunftsträchtiger als die Flucht in immer zentralere Strukturen, die letztlich nur noch mehr etatistische Zwangslösungen auf Pump in Aussicht stellen.

Dieser Beitrag ist in der Autorenzeitschrift „Schweizer Monat“, Ausgabe Juli/August 2013 erschienen.

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Robert Nef studierte Rechtswissenschaften in Zürich und Wien. Zwischen 1961 und 1991 war er wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Rechtswissenschaft an der ETH Zürich. 1979 hat er das Liberale Institut in Zürich gegründet, das er heute präsidiert. Von 1994 bis 2008 war er Mitherausgeber der Schweizer Monatshefte. Er ist Mitglied der Mont Pelerin Society sowie der Friedrich August von Hayek-Gesellschaft und Präsident der Stiftung für Abendländische Ethik und Kultur. 2008 wurde er mit der Hayek-Medaille ausgezeichnet. Seit 2010 ist er zudem Präsident des Vereins Gesellschaft und Kirche wohin? sowie Stiftungsrat der Stiftung Freiheit und Verantwortung.

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