Die Europäische Union: Vom Freiheitsgaranten zum Bedroher der Freiheit
9.1.2013 – von Martin Leschke (Universität Bayreuth).
Martin Leschke
Freiheit ist ein zentraler Baustein für zivilisatorischen Fortschritt. Doch der Wert der Freiheit wird kaum noch erkannt, geschweige denn geschätzt. Politische Parteien vieler Staaten der westlichen Welt wenden sich mehr und mehr von der Freiheit ab. Und auch die Europäische Union, einst ein Verfechter der Freiheit, agiert mehr und mehr interventionistisch und planwirtschaftlich. Bevor auf diese Probleme näher eingegangen wird, soll die Freiheit als Wert kurz rezipiert werden.
Die Facetten der Freiheit und ihr Wert
Der liberale Philosoph Isaiah Berlin (1958) hat die Unterscheidung von negativer und positiver Freiheit grundlegend diskutiert. Negative Freiheit ist die Freiheit von etwas, positive Freiheit die Freiheit zu etwas. Mit der „Freiheit von“ haben sich zweifelsohne viele liberale Denker beschäftigt. Hier soll im Folgenden vor allem auf die Ausführungen der berühmten Liberalen Ludwig von Mises und F.A. von Hayek rekurriert werden. Bei der „Freiheit zu“ wird vorwiegend auf Armathia Sens und auf John Rawls‘ Werke zurückgegriffen.
Die liberalen Denker Ludwig von Mises (1927) und Friedrich August von Hayek (1960) definieren die Freiheit als die Abwesenheit von willkürlichem Zwang. Freiheit steht mithin in einer unmittelbaren Verbindung zum Rechtssystem. Nur ein Rechtssystem, das auf der Idee des Rule of Law beruht, kann Freiheit schützen, denn ein solches System besteht aus allgemeinen abstrakten Verbotsregeln, die unabhängig von Zeit, Ort und Person gelten. Solche Regeln schaffen Erwartungssicherheit, sie sind die Basis für Investitionen und Verträge. Sie ermöglichen die Entstehung eines freiheitlichen Systems marktwirtschaftlicher Transaktionen, die – wie Adam Smith (1776) bereits analysierte – durch Arbeitsteilung und Wettbewerb zu hoher Produktivität und großem Wohlstand führen. Hayek (1945) hebt zudem hervor, dass eine marktwirtschaftliche Ordnung das Wissen der Individuen vergleichsweise gut nutzt. Die frei planenden und entscheidenden Unternehmen müssen unter Wettbewerb, der natürlich auch zu einer freien Ordnung gehört, ständig nach neuen (besseren) Verfahren und Produkten suchen, denn die Möglichkeit von Konkurrenten vom Markt verdrängt zu werden, besteht permanent. Folglich ist es der Wettbewerb, der die entscheidenden Anreize generiert, stets an neuen Verfahren, Produkten und Dienstleitungen zu arbeiten. Der Wettbewerb fungiert auf diese Weise als Entdeckungsverfahren (Hayek, 1968). Die Preise sind hierbei Informationsträger, sie zeigen die Knappheit an (Mises, 1922).
Daraus folgt: Freiheit ist im Grunde genommen ein gesellschaftlicher Wert, weil sie in Verbindung mit dem Wettbewerb das zentrale Instrument ist, um zivilisatorischen Fortschritt zu sichern. Es geht bei der Gewährung von Freiheit (als Abwesenheit von willkürlichem Zwang) nicht nur darum, dass die Individuen eine Präferenz für freie Entfaltung haben, sondern vor allem auch darum, dass Freiheit das entscheidende Motor für gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Fortschritt ist. Es ist das Verdienst liberaler Denker wie Mises und Hayek, auf diese positiven Wirkungen der Freiheit überzeugend hingewiesen zu haben.
Der indische Wirtschaftswissenschaftler und Philosoph Armatya Sen (1985) hat kritisiert, dass das Konzept der formalen Freiheit (Freiheit von) nicht ausreicht, um individuelle und gesellschaftliche Potenziale auszuschöpfen. Vielmehr komme es auf die materielle Freiheit (Freiheit zu) genauso an. Hierunter versteht Sen die Freiheit, Lebensplanungen zu gestalten und individuelles wie kollektives Entscheiden erfolgreich zu planen. Eine solche Verwirklichung ist nach Sen nur möglich, wenn allen Individuen grundsätzlich der freie Zugang zu Bildungseinrichtungen, dem Gesundheitssystem, der politischen Partizipation, sowie zu Foren kritischer Auseinandersetzung mit der Politik gewährt wird. Dies ist der Kerngedanke des „Capability Approach“ (Verwirklichungschancen-Ansatz) von Sen (1993).
Der liberale Philosoph John Rawls (1973) hat zudem darauf hingewiesen, dass neben den formal-rechtlichen Freiheiten (Freiheit von) und den von Sen diskutierten Freiheiten (zu) vor allem auch die Freiheit zur Partizipation in der Politik von zentraler Bedeutung ist. So hebt Rawls hervor, dass Grundfreiheiten wie beispielsweise die Rede- und Pressefreiheit nur um der Freiheit willen und nicht etwa um des bloßen Friedens oder der staatlichen Selbsterhaltung Willen eingeschränkt werden dürfen. Zudem umfasst die politische Freiheit nach Rawls auch den freien Zugang zu öffentlichen Ämtern für alle Individuen. Nur wenn das kollektive Handeln nicht einer „Closed-Shop-Gemeinschaft“, einer sich selbst bestärkenden Elite überlassen bleibt, kann man von einer freiheitlichen Demokratie sprechen.
Diese kleine Abhandlung zeigt, dass Freiheit in all ihren Facetten (Freiheit als Abwesenheit von Zwang, Freiheit als Möglichkeit sich zu entfalten und in die Gesellschaft einzubringen, Freiheit, die Politik mitzubestimmen) für die Individuen wertvoll ist. Eine Gesellschaft, die solche Freiheiten nicht gewährt oder verteidigt läuft über kurz oder lang Gefahr, den zivilisatorischen Fortschritt zu stoppen und mehr und mehr in den Totalitarismus abzugleiten.
Doch Freiheit ist nicht immer bequem. Freiheit bedeutet nämlich auch, dass man für sein Handeln verantwortlich ist. Und dies auch dann, wenn die Ergebnisse des eigenen Handelns nicht von einem selbst vorhergesehen werden können, also nicht im alleinigen Machtbereich des Individuums liegen. Es ist wichtig zu verstehen, dass man dies akzeptieren muss, wenn man die Vorzüge einer freiheitlichen Gesellschaft genießen möchte.
Vor diesem Hintergrund können wir nun einen holzschnittartigen Blick auf die europäische Integration werfen.
Die EU als Garant für Freiheit
Die Europäische Union entwickelte sich in den 1980er und 1990er Jahren von einer partiellen Zweckgemeinschaft einiger Staaten zu einer Union, die einige Freiheitsrechte – zum Teil auch gegen Egoismen der Mitgliedsstaaten – erkämpfte. Die Verwirklichung des Gemeinsamen Europäischen Marktes und im Zuge dessen die Gewährung der Grundfreiheiten (freier Warenverkehr, Personenfreizügigkeit, Dienstleistungsfreiheit, Freiheit des Kapital- und Zahlungsverkehrs) vergrößerten die Produktions-, Konsum- und Entfaltungsmöglichkeiten der Unionsbürger beträchtlich. Das mit dem Binnenmarktprogramm verbundene Risiko der Entstehung einer Kompetenz-Kompetenz auf der Ebene der Kommission sollte durch das Subsidiaritätsprinzip, den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und durch das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung eingedämmt werden. Auch wenn dies nicht in allen Bereichen gelang, so wird doch von den meisten Ökonomen diese Stufe der europäischen Integration recht positiv bewertet. Die gewährten Freiheiten entfalten positive Wirkungen für die Menschen in den Mitgliedstaaten.
Auch im Bereich der Wettbewerbspolitik leistete die EU – genauer: der jeweilige Wettbewerbskommissar und dessen Verwaltungsapparat – eine bessere Arbeit als viele Ökonomen vorher prognostiziert hatten. Durch die EU-Wettbewerbsregeln, die auch das Beihilfeverbot und Grundsätze eines fairen Wettbewerbs zwischen privaten und öffentlichen Unternehmen beinhalten, konnten und können auch Staaten unter das Recht gestellt werden. Ihnen ist es nicht mehr möglich ohne Weiteres, eigene Unternehmen, die grenzüberschreitend im Binnenmarkt agieren, mit Zuwendungen zu unterstützen. Unproduktive Subventionswettläufe werden auf diese Weise unterbunden. Damit steigt das Maß garantierter Freiheit im Markt, weil (bestimmte) willkürliche Staatsinterventionen verhindert werden.
Auch die Einführung der gemeinsamen Währung verbunden mit der Implementierung des Europäischen Systems der Zentralbanken und dem Stabilitäts- und Wachstumspakt waren gedacht als ein Unterfangen, das Freiheit sichert. Denn es sollten willkürliche Strohfeuereffekte durch laxe Geld- und Fiskalpolitik unterbunden werden, die letztlich nur in Inflation und Staatsbankrott enden. Der Schutz vor solcher Willkürpolitik sollte die Erwartungssicherheit der Konsumenten und Inverstoren stärken. Zugleich sollte damit ein starker Anreiz für die Regierungen der Mitgliedsstaaten geschaffen werden, stetig an Verbesserungen der eigenen Wettbewerbsfähigkeit zu arbeiten.
Auf diese Weise sollte ein freiheitlicher Binnenmarkt entstehen, der in eine Rahmenordnung eingebettet ist, die vor kurzfristiger Willkürpolitik schützt und Anreize setzt, eine mittel- und langfristig orientierte Politik im Sinne der Bürger zu betreiben. Auch die Legitimation der EU sollte nach und nach dadurch gestärkt werden, dass dem gewählten Parlament mehr Rechte eingeräumt werden. Zudem sollten die Prinzipien der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit durch Vetorechte der nationalen Parlamente Rechnung getragen werden (vor allem durch den Lissabon-Vertrag, vgl. hierzu Leschke/Möstel, 2007).
Die EU als Bedrohung für die Freiheit
Die Politik in der Finanz-, Konjunktur- und Wirtschaftskrise stellt sich nun allerdings zunehmend als eine Politik gegen die Prinzipien einer freiheitlichen Ordnung dar, ja sie wird m.E. sogar zur ernsthaften Bedrohung für die freie Gesellschaft. Hiermit meine ich nicht, dass die Staaten der EU zusammen mit den USA und anderen Ländern beim Ausbruch der Krise als „Lender of Last Resort“ agierten. Wenn das Finanzsystem erschüttert ist, muss es stabilisiert werden, damit die Realwirtschaft, die in unserem System auf die Vorfinanzierung der Investitionen (in einem beträchtlichen Umfang) angewiesen ist, sich weiter entfalten kann. Auch die Maßnahmen zur Stützung der Konjunktur nach der ersten Welle der Finanzkrise waren für mich noch nachvollziehbar. Eine gefährlich werdende Eintrübung der Erwartungen der Verbraucher und Investoren sollte verhindert werden. Vor diesem Hintergrund kann man m.E. auch temporär in Kauf nehmen, dass der Leistungswettbewerb verzerrt wird. Diese und ähnliche Verstöße gegen die Prinzipien des Marktes konnte ich – wie gesagt – nachvollziehen. Die Politik der Staaten und der EU, die allerdings anschließend dann einsetzte, wirft m.E. sämtliche Regeln über Bord und zieht in keiner Weise die richtigen Schlüsse aus vergangenen Fehlern.
Die Fehlentwicklungen begannen schon vor der Krise mit den Verstößen gegen den Stabilitäts- und Wachstumspakt. Die EU war letztlich völlig machtlos, solche Verstöße wirkungsvoll zu ahnden, als auch große Länder wie Deutschland und Frankreich gegen den Pakt verstießen. Bereits diese Übertretungen der vereinbarten Verschuldungsregeln belegen das eigentliche Problem: Die EU schafft es nicht, die Nationalstaaten bzw. deren Regierungen unter europaweit vereinbarte Spielregeln zu zwingen. Verstöße gegen das vereinbarte Recht bleiben für ein Land samt den entscheidenden Politikern weitgehend ohne Folgen. So entstanden und entstehen soziale Kosten. Fehlende Wettbewerbsfähigkeit konnte mit „deficit spending“ kaschiert werden. Und die Europäische Zentralbank wurde durch die höher werdenden Schuldenstände in eine Niedrigzinspolitik getrieben, die für eine Überliquidität sorgt, die den Grundstein für Spekulationsblasen und Krisen legt.
Die politische Antwort war und ist „mehr Europa wagen“. So entstanden Ideen für eine koordinierte Rettungspolitik (Europäische Finanzstabilisierungsfazilität, Europäischer Stabilitätsmechanismus, Hilfskredite an notleidende Staaten, Schuldenschnitt), für eine gemeinsame Fiskalpolitik (Europäischer Fiskalpakt, verfassungsmäßig festgeschriebene Schuldenbremsen), für eine Bankenunion (gemeinsame europaweite Verantwortung für die Einlagen, die Finanzaufsicht und die Rettungsmaßnahmen) sowie für eine gemeinsame Wachstumsstrategie (Europa 2020).
Diese bisher getroffenen Maßnahmen sind aus mehreren Gründen nicht mit der Idee einer freien Gesellschaft vereinbar: Der Grundgedanke, gemeinsame Prinzipien für die EU- oder Eurolandstaaten durchzusetzen ist ehrenvoll, doch es bleibt dabei, dass die Sanktionsmöglichkeiten auf der EU-Ebene fehlen. Staaten, die sich nicht an die gemeinsamen Richtlinien halten, können letztlich kaum sanktioniert werden, die Politiker, die solche Entscheidungen initiieren und durchsetzen, überhaupt nicht. Daneben ist es höchst zweifelhaft, dass die EU-Ebene auch tatsächlich immer besser weiß, welche fiskalischen und wirtschaftspolitischen Maßnahmen die besten für ein Land sind. So werden nun auch auf der europäischen Ebene blühende Landschaften versprochen und nichts davon kann eingehalten werden, wie es das Scheitern der Lissabon-Strategie (die EU sollte der erfolgreichste Wirtschaftsraum der Welt werden), das Scheitern des Stabilitäts- und Wachstumspakts und das Scheitern der Trennung von Geld- und Fiskalpolitik (die EZB betreibt mittlerweile reine flankierende Wirtschaftspolitik) belegt.
In der Tat wurde und wird durch die EU-Politik der Vergangenheit und Gegenwart der Grundsatz der „Einheit von Handeln und Haften“, ein zentraler Baustein für eine freiheitliche Gesellschaft, immer weiter abgeschwächt. Die Verantwortung für fiskalische und wirtschaftspolitische Fehler wird mehr und mehr auf die EU-Ebene gehoben, ohne dass auf dieser Ebene die entsprechenden Kompetenzen und Durchsetzungsmöglichkeiten angesiedelt sind. Zudem werden Normen der nationalstaatlichen Verantwortlichkeit (wie die No-Bail-Out-Klausel oder auch das Subsidiaritätsprinzip) leichtfertig für eine zentralistische EU-Politik aufgegeben, die nicht funktionieren kann.
Auf diese Weise wird die EU zu einer Bedrohung für die freie Gesellschaft: Die Auswirkungen nationalstaatlicher Fehlentwicklungen werden auf die EU-Ebene geschoben, Kosten mithin sozialisiert, ohne dass diese Ebene das Wissen und die Möglichkeiten hätte, die Wirtschafts- und Strukturpolitik in den Mitgliedsstaaten zu bestimmen. Weiterhin werden mächtige neue Organisationsstrukturen wie der ESM geschaffen, deren Personal strafrechtliche Immunität genießt und die demokratisch nur sehr indirekt legitimiert sind. Selbst die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank wird faktisch geopfert, indem sie in die Überschuldungs- und Wirtschaftspolitik des Euroraums maßgeblich einbezogen wird. Rechtsstaatliche Grundsätze und Prinzipien, die bis vor kurzem als das Fundament der EU galten, sind so mit einem Federstrich beseitigt worden. Als Konsequenz erleben wir eine zunehmende Zentralisierung, die nicht zu einer weitsichtigen und nachhaltigen Politik führt, sondern eher die Motivation für ein verantwortliches Handeln auf dezentraler Ebene abbaut.
Was ist zu tun?
Um die Anreize für dezentrales verantwortliches Handeln der Regierungen der Mitgliedsstaaten und auch der EU-Organe zu erhöhen und ein weiteres Aushöhlen der Grundsätze einer freiheitlichen Gesellschaft zu verhindern, gibt es m.E. durchaus wirksame Maßnahmen: (1) Es muss die Möglichkeit eines Währungsexits rechtlich verbindlich in den EU-Verträgen verankert werden. Damit ist gemeint, dass man als Staat den Euro – ggf. temporär – verlassen kann, wenn die (mangelnde) Wettbewerbsfähigkeit eines Landes dies erfordert. (2) Zudem muss es die Möglichkeit geben, einen Staat zum Währungsaustritt zu drängen, wenn seine Wettbewerbsfähigkeit gepaart mit Verstößen gegen gemeinsam festgelegte Regeln (wie den Stabilitäts- und Wachstumspakt) dies erfordert. (3) Für Staaten, die ihre Schulden aufgrund mangelnder Wettbewerbsfähigkeit nicht mehr tragen können, muss es eine Insolvenzordnung geben, die festlegt, dass vorwiegend die Gläubiger den Zahlungsausfall tragen und nicht alle unbeteiligten Steuerzahler der Währungsgemeinschaft. (4) Innerhalb der Finanzregulierungen (Eigenkapitalvorschriften und anderen Regulierungen) darf es keine Bevorzugung der Staaten selbst geben. Dass beispielsweise für Staatskredite keine Eigenkapitalunterlegung vorgesehen ist (auch nicht bei „Basel III“), kann man angesichts der derzeitigen Krise und des griechischen Schuldenschnitts kaum glauben. Derartige Praktiken stellen nichts anderes als eine Regierungssubvention dar und müssen schleunigst abgeschafft werden. (5) Um die staatliche Währung zu disziplinieren, muss auch privaten Akteuren (Banken) erlaubt werden, eine Währung parallel zur staatlichen Währung zu emittieren. Solche privaten Währungen haben ohne Zweifel erst einmal Akzeptanznachteile gegenüber dem „legal tender“, diese Entnationalisierung des Geldes (Hayek, 1977) stellt jedoch letztlich das einzig wirksame Disziplinierungsmittel gegen staatliche Währungen dar, die ihre eigene Werthaltigkeit mehr und mehr aushöhlen.
Solche (u.a.) Maßnahmen stärken die Anreize für eigenverantwortliches Handeln auf nationalstaatlicher Ebene. Eine freie Gesellschaft, die das Ziel der Europäischen Integration war und ist, kann sich nur entfalten, wenn Verstöße gegen gemeinsam vereinbarte Regeln auch wirksam sanktioniert werden. Der derzeitige Weg der Sozialisierung von Kosten und des Einsetzens von Schutzschirmen bewirkt das Gegenteil. Europa entfernt sich damit immer weiter von seinen eigenen Idealen.
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Professor Dr. Martin Leschke hat den Lehrstuhl für Volkswirtschaftslehre V, insbesondere Institutionenökonomik, an der Universität Bayreuth. Seine Website ist: http://www.vwl5.uni-bayreuth.de/de/004_Team/a_Leschke/index.html
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Literatur
Berlin, Isaiah (1958): Two Concepts on Liberty, Oxford.
Beck, Hanno und Dirk Wentzel (2011): Ordnungspolitische Überlegungen zu einer Insolvenzordnung für Staaten, in: ORDO 62, S. 71–100.
Hayek, Friedrich A. von (1945): The Use of Knowledge in Society, in: American Economic Review 35, S. 519–530.
Hayek, Friedrich A. von (1960): The Constitution of Liberty, Chicago.
Hayek, Friedrich A. von (1968): Der Wettbewerb als Entdeckungsverfahren, in: Internationales Institut ,,Österreichische Schule der Nationalökonomie“ (Hrsg.): Die Österreichische Schule der Nationalökonomie. Texte – Band II von Hayek bis White, Wien, S. 119–137.
Hayek, Friedrich A. von (1977): Entnationalisierung des Geldes, Tübingen.
Leschke, Martin und Markus Möstl (2007): Die Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit: Wirksame Kompetenzschranken der Europäischen Union?, Stuttgart, S. 77–105.
Mises, Ludwig von (1922): Die Gemeinwirtschaft, Jena.
Mises, Ludwig von (1927): Liberalismus, Jena.
Rawls, John (1973): A Theory of Justice, Oxford.
Sen, Amartya (1985): Well-being, Agency and Freedom: The Dewey Lectures 1984, in: Journal of Philosophy 82, S. 169–221.
Sen, Amartya (1993): Capability and Well-Being, in: Sen, Amartya und Martha Nussbaum (Hrsg.): The Quality of Life, Oxford, S. 30–53.
Smith, Adam (1776): An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, London.
