Warum der Berliner Flughafenbau scheitern musste

21.1.2013 – Die Diskussionen um das Fiasko des Berliner Flughafenbaus nehmen kein Ende. Dabei ist dieses öffentliche Bauvorhaben (Gesellschafter sind der Bund und die Länder Berlin und Brandenburg) nicht das einzige Staatsbauprojekt, das schief geht. Man denke nur an die “Elbphilharmonie Hamburg” oder den “Nürburgring in Rheinland-Pfalz”. Explodierende Baukosten, Baumängel, Terminverschiebungen, fehlende Rentabilität. Überall ist es das gleiche: Bei der Planung werden von Politikern weder Risiken noch Folgekosten einkalkuliert, Inkompetenz und Schlendrian machen sich breit. Warum das kein Zufall ist, sondern warum öffentliche Unternehmungen zwangsläufig so enden müssen, beschreibt Ludwig von Mises in seinem Werk “Die Bürokratie” (1944), aus dem wir nachfolgend den Abschnitt “Das öffentliche Unternehmen innerhalb der Marktwirtschaft” abdrucken.

Andreas Marquart

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Das öffentliche Unternehmen innerhalb der Marktwirtschaft

von Ludwig von Mises

Ludwig von Mises

Genauso liegt der Fall bei den staatlichen bzw. kommunalen Unternehmen eines Landes, in dem der Großteil der wirtschaftlichen Aktivitäten unter Führung der freien Wirtschaft steht. Auch ihnen bereitet die Wirtschaftsrechnung keine Probleme.

Wir brauchen uns nicht zu fragen, ob es möglich wäre oder nicht, solche vom Staat, den Ländern und den Kommunen betriebenen Unternehmen in der gleichen Weise zu leiten wie private Unternehmen. Denn es ist eine Tatsache, daß die Behörden in der Regel dazu neigen, vom Gewinnsystem abzuweichen. Sie wollen ihre Unternehmen nicht nach Maßgabe des größtmöglichen Gewinns führen. Sie erachten die Erfüllung anderer Aufgaben als wichtiger. Sie sind bereit, auf Gewinn – oder wenigstens auf einen Teil des Gewinns – zu verzichten oder sogar Verluste hinzunehmen, um andere Ziele zu verwirklichen.

Worin auch immer diese anderen Ziele bestehen mögen, das Ergebnis einer solchen Politik läuft immer auf die Subventionierung einiger Leute auf Kosten der anderen hinaus. Wenn ein staatliches Unternehmen mit Verlust arbeitet oder nur einen Teil des Gewinnes erzielt, den es bei ausschließlicher Gewinnorientierung erzielen könnte, so schmälert der Ausfall den Haushalt und beeinträchtigt dadurch die Steuerzahler. Wenn etwa ein städtisches Transportsystem den Kunden so niedrige Fahrpreise in Rechnung stellt, daß die Betriebskosten nicht gedeckt werden können, dann subventionieren die Steuerzahler im Grunde genommen diejenigen, die die Züge befahren.

Doch in einem Buch über die Probleme der Bürokratie müssen wir uns über diese finanziellen Gesichtspunkte keine weiteren Gedanken machen. Von unserem Blickwinkel aus muß eine andere ihrer Folgen ins Auge gefaßt werden.

Sobald ein Unternehmen nicht länger in Einklang mit dem Gewinnmotiv betrieben wird, müssen bei seiner Leitung andere Prinzipien zur Geltung kommen. Die städtischen Behörden können den Geschäftsführer nicht einfach anweisen: Mach Dir keine Gedanken um einen möglichen Gewinn. Sie müssen ihm enger umschriebene und genauere Aufträge erteilen. Was für Aufträge könnten das sein?

Die Verfechter verstaatlichter und in kommunalen Besitz genommener Unternehmen neigen dazu, diese Frage auf ziemlich naive Art und Weise zu beantworten: Die Pflicht der öffentlichen Unternehmen sei es, der Gemeinschaft nützliche Dienste zu erweisen. Aber das Problem ist nicht so einfach. Jede Unternehmung hat den einzigen Zweck, nützliche Dienste zu erbringen. Was aber bedeutet dieser Ausdruck? Wer entscheidet im Fall des öffentlichen Unternehmens, ob ein Dienst nützlich ist? Viel wichtiger noch: Wie finden wir heraus, ob der Preis der geleisteten Dienste nicht zu hoch ist, ob also die zu ihrer Erbringung in Anspruch genommenen Produktionsfaktoren nicht anderen Nutzungen entzogen sind, in denen sie wertvollere Dienste leisten könnten?

Beim privaten, gewinnorientierten Unternehmertum wird dieses Problem durch das Verhalten der Öffentlichkeit gelöst. Der Beweis für die Nützlichkeit der erbrachten Dienste ist, daß sich eine ausreichende Zahl von Bürgern bereitfindet, den verlangten Preis zu bezahlen. Es kann kein Zweifel an der Tatsache bestehen, daß die Kunden die von den Bäckereien erbrachten Dienste für nützlich halten. Sie sind bereit, den für Brot verlangten Preis zu bezahlen. Bei diesem Preis neigt die Brotproduktion dazu, sich auszudehnen, bis eine Sättigung erreicht ist – bis also eine weitere Ausdehnung anderen Industriezweigen Produktionsfaktoren entziehen würde, deren Produkte von den Verbrauchern stärker nachgefragt werden. Indem es sich vom Gewinnmotiv leiten läßt, paßt das freie Unternehmertum seine Aktivitäten den Wünschen der Öffentlichkeit an. Das Gewinnmotiv treibt jeden Unternehmer dazu an, diejenigen Dienste zu erbringen, die in den Augen der Verbraucher am dringlichsten sind. Das Preisgefüge des Marktes weist ihn darauf hin, welche Investitionsmöglichkeiten in jedem Produktionszweig bestehen.

Doch wenn ein öffentliches Unternehmen ohne Bezug zu Gewinnen geführt werden soll, liefert das Verhalten der Öffentlichkeit kein Kriterium mehr für seine Nützlichkeit. Wenn die staatlichen bzw. kommunalen Behörden zum Weitermachen gewillt sind, obwohl die Betriebskosten nicht durch die vom Verbraucher erhaltenen Zahlungen ausgeglichen werden – wo kann dann ein Kriterium für die Nützlichkeit der geleisteten Dienste gefunden werden? Wie können wir herausfinden, ob der Fehlbetrag nicht zu groß ist im Vergleich zu diesen Diensten? Und wie kann entdeckt werden, ob der Fehlbetrag nicht verringert werden könnte, ohne den Wert der Dienste zu beeinträchtigen?

Ein privates Unternehmen ist dem Untergang geweiht, wenn sein Betrieb nur Verlust mit sich bringt und kein Weg gefunden werden kann, diese Lage zu verbessern. Seine mangelnde Rentabilität genügt zum Beweis der Tatsache, daß die Verbraucher es nicht billigen. Es gibt in der Privatwirtschaft keine Möglichkeit, diesem öffentlichen Urteil zu trotzen und weiterzumachen. Der Geschäftsführer eines verlustreichen Betriebs mag das Scheitern erklären und entschuldigen. Doch solche Verteidigungen sind müßig. Sie können nicht verhindern, daß das unerfolgreiche Vorhaben letztlich aufgegeben wird.

In einem öffentlichen Unternehmen ist das anders. Wenn hier ein Fehlbetrag erscheint, wird das nicht als ein Beweis des Mißerfolgs angesehen. Der Geschäftsführer zeichnet dafür nicht verantwortlich. Es ist die Absicht seines Chefs – des Staates – zu einem derart niedrigen Preis zu verkaufen, daß ein Verlust unvermeidlich wird. Doch wenn es der Staat dabei beließe, sein Eingreifen auf die Festlegung der Verkaufspreise zu beschränken und alles andere dem Geschäftsführer zu überlassen, würde er ihm unbeschränkte Möglichkeiten verschaffen, die Staatskasse in Anspruch zu nehmen.

Es ist wichtig zu erkennen, daß unser Problem überhaupt nichts mit der Notwendigkeit zu tun hat, den Geschäftsführer am kriminellen Mißbrauch seiner Macht zu hindern. Wir gehen davon aus, daß der Staat oder die Gemeinde einen ehrlichen und tüchtigen Leiter eingestellt hat, und daß das moralische Klima des Landes bzw. der Stadt und die Organisation des betreffenden Unternehmens einen befriedigenden Schutz gegen jede vorsätzliche Pflichtverletzung bietet. Unser Problem liegt woanders. Es entspringt der Tatsache, daß jeder Dienst durch Erhöhung der Ausgaben verbessert werden kann. Wie großartig auch immer ein Krankenhaus, ein U–Bahn System oder ein Wasserwerk sein mag – der Geschäftsführer weiß immer, wie er den Dienst verbessern könnte, wenn nur die benötigten Mittel zur Verfügung stünden. In keinem Bereich menschlicher Wünsche kann eine volle Befriedigung in der Art erreicht werden, daß keine weitere Verbesserung möglich wäre. Spezialisten sind eifrig damit beschäftigt, die Bedürfnisbefriedigung nur in ihrem speziellen Betätigungszweig zu verbessern. Über die Hemmnisse, die eine Erweiterung ihres Betriebes anderen Arten der Bedürfnisbefriedigung auferlegen würde, machen sie sich keine Gedanken und können sie sich keine Gedanken machen. Es ist nicht die Aufgabe eines Krankenhausdirektors, auf Verbesserungen des städtischen Krankenhauses zu verzichten, damit nicht die Verbesserung des U-Bahn Systems behindert wird oder umgekehrt. Es ist gerade der tüchtige und ehrliche Geschäftsführer, der versuchen wird, die Dienste seiner Einrichtung so weit wie möglich zu verbessern. Doch die damit verbundenen Kosten würden zu einer schweren Bürde für die öffentliche Hand werden, da wie auch immer geartete finanzielle Überlegungen ihn nicht einschränken. Er würde eine Art verantwortungsloser Verschwender von Steuergeldern werden. Da dies nicht in Frage kommen kann, muß der Staat auf viele Einzelheiten der Geschäftsführung achten. Er muß genau die Qualität und Quantität der zu erbringenden Dienste und der zu verkaufenden Güter festlegen, und er muß detaillierte Anweisungen betreffs der Verfahren erlassen, die beim Kauf materieller Produktionsfaktoren und bei der Einstellung und beim Entlohnen der Arbeiter zur Geltung kommen sollen. Da die Gewinn– und Verlustrechnung nicht das Kriterium für Erfolg oder Mißerfolg der Geschäftsführung sein soll, kann der Geschäftsführer gegenüber seinem Vorgesetzten – dem Schatzamt – nur dadurch verantwortlich gemacht werden, daß seinem Gutdünken durch Regeln und Vorschriften Grenzen gesetzt werden. Wenn er Mehrausgaben über die Bestimmungen dieser Vorschriften hinaus für angebracht hält, so muß er einen Antrag auf eine besondere Zuteilung von Geld stellen. Auf die Weise bleibt die Entscheidung seinem Chef überlassen, also der Regierung bzw. der Stadtverwaltung. Unter keinen Umständen ist der Geschäftsführer einem leitenden Angestellten der Privatwirtschaft vergleichbar. Er ist vielmehr ein Bürokrat, mit anderen Worten ein Beamter, der sich an diverse Anweisungen halten muß. Das Kriterium guter Geschäftsführung ist nicht die Zustimmung der Kunden, die zu einem Überschuß der Einkünfte über die Kosten führt, sondern der strikte Gehorsam gegenüber einer Reihe bürokratischer Regeln. Die oberste Regel der Geschäftsführung ist Dienstbarkeit gegenüber solchen Regeln.

Natürlich wird die Regierung bzw. der Gemeinderat bemüht sein, diese Regeln und Vorschriften in solcher Weise abzufassen, daß die erbrachten Dienste so nützlich werden, wie sie es wünschen, und der Fehlbetrag nicht höher wird, als sie es vorsehen. Doch das beseitigt nicht den bürokratischen Charakter der Geschäftsführung. Die Leitung ist gezwungen, sich an die Dienstvorschriften zu halten; nur das zählt. Der Geschäftsführer kann für seine Handlungen nicht verantwortlich gemacht werden, wenn sie vom Standpunkt dieser Vorschriften aus korrekt sind. Seine Hauptaufgabe kann nicht Effizienz als solche sein, sondern Effizienz in den Grenzen der Dienstregeln. Seine Stellung ist nicht die eines leitenden Angestellten in einem gewinnorientierten Unternehmen, sondern die eines Staatsdieners, wie etwa des Leiters einer Polizeibehörde.

Die einzige Alternative zur gewinnorientierten Privatwirtschaft ist bürokratisches Wirtschaften. Es wäre völlig unmöglich, irgendeinem Individuum oder einer Gruppe von Individuen die Macht zu übertragen, die öffentlichen Mittel unbegrenzt in Anspruch zu nehmen. Es ist notwendig, die Macht der Geschäftsführer verstaatlichter Systeme durch bürokratische Notbehelfe im Zaum zu halten, will man sie nicht zu unverantwortlichen Vergeudern öffentlicher Gelder machen und soll ihre Geschäftsführung nicht den gesamten Haushalt in Unordnung bringen.